耕林草空间置换（1）：守护耕地红线与生态安全的 双赢之举

耕林草空间置换政策是立足自然本底条件统筹耕地保护与生态修复、、、
、优化国土空间布局的创新举措
，，，，其核心在于通过科学调整耕地、、、、林地、、、草地的空间分布，，促进“耕地下川，，，，林果业上山”，，，，实现生态保护与粮食安全的双赢。。。。

一、、政策背景：为何要推进林耕空间置换？
？？

耕地保护形势严峻：我国耕地资源禀赋先天不足，，耕地图斑碎片化严重，，，25 度以上陡坡耕地数量庞大，，，部分地区耕地“非粮化”问题突出
。
。

生态安全需要保障
：林地与耕地空间布局不合理，，导致生态保护与农业生产矛盾加剧。。。。

粮食安全战略要求：落实“良田好土要优先保粮食，，果树苗木尽量上山上坡”的重要指示。。
。

二、、
、工作目标：构建高质量农业空间格局

（一）总体目标

以习近平生态文明思想为指导，，，强化耕地数量、、、、质量、、、生态“三位一体”保护，，，，牢牢守住耕地保护红线。。。坚持底线思维、
、、因地制宜，，，，充分尊重群众意愿，，统筹实施林耕空间置换，，优化农业空间布局，，
，，为乡村振兴和高质量发展提供农业空间保障。。

（二）具体任务

按照“认定一批、、恢复一批、、、置换一批”（“三个一批”）的方式
，，，，科学编制林耕空间置换方案，
，引导新增耕地向农业生产条件优越和基础设施完善的区域集中
，，将 25 度以上陡坡旱地
、、
、、河道湖泊内等不稳定耕地逐步调出，，，，推进“园地和林地上山、、
、、耕地下山”
。。。。

三、、实施路径：四个步骤有序推进

（一）全面摸清底数，
，确定置换范围

各县（市
、
、、、区、、
、特区）人民政府组织自然资源、、、
、林业、、农业农村等部门，，，，采取内业比对分析与外业逐地块调查核实相结合的方式，，
，全面摸清：

1.耕地保护红线和永久基本农田现状及问题

2.25 度以上陡坡旱地
、、、河道湖泊内等不稳定耕地数量及位置

3.无法稳定利用的边远、、、零星等不宜耕种的一般耕地情况

4.耕地后备资源中立地条件好
、、具有耕地功能的林园地情况

（二） 编制实施方案，，，，明确实施内容

依据选取的实施地块，，组织编制林耕空间置换实施方案，，，，明确目标任务、、、实施地块、、、进度安排、、投资概算、
、、保障措施等内容。
。。实施方案需报市（州）人民政府审查，
，，通过后分别报省自然资源厅、、省林业局
、、、省农业农村厅备案。
。。。

（三）分类进行处置
，，
，，有序开展工作

按照“宜耕则耕、
、
、宜林则林、、、
、宜园则园”的原则
，，
，，分类实施“三个一批”：

1.认定一批

对种植浅根系水果、、
、花卉
、
、、
、中草药的原优质耕地，，
，耕作层未破坏的，，按耕地调查计入置换任务。。

2.恢复一批

统筹考虑非农建设占用需求，
，，，优先选择地形坡度平缓、、资源禀赋条件较好、、、集中连片的地块，
，，参照高标准农田建设标准实施补充耕地 10 万亩。。禁止在林地管理范围开垦耕地
。。。

3.置换一批

稳妥有序将25度以上陡坡旱地、、河道湖泊内等不稳定耕地以及流向林地、、
、园地且确实不适宜恢复的地块退出耕地保护范围，，，
，与适宜作为耕地保护的地块进行置换
。
。置换为林地的，，，由林业主管部门开展林地增补、、、、改造、、
、、抚育等工作。
。

（四）组织核查验收，，
，全面完成任务

按照“县级验收、
、市级复核、、
、省级抽查”的原则开展成果验收。。

四
、、、、地方实践
：创新模式与典型案例

（一）贵州省：全省统筹推进

贵州省采取“省级统筹
、、、市县落实”的工作机制
，，，
，强化组织领导和部门协同，，，将林耕空间置换纳入政府重点工作
。
。。2025 年全省目标置换 60 万亩，，其中 10 万亩为补充耕地指标生产任务，，，目前已在多个县（市、、区）开展试点。。。

（二）福建德化：试点先行探索

德化县作为福建省首个林耕置换试点县，，
，建立了耕地和林地后备资源数据库，，，，以全域土地综合整治为抓手，，，
，推进“林地换耕地
、、、坡上换坡下
、、、、零散换集中”，，，，将宜耕一般林地与陡坡、、零碎、
、偏远耕地及荒草地、、未利用地进行置换，
，
，实现林地面积不减少而耕地面积有增加、、、质量有提升。
。
。。

案例成效：龙门滩镇试点项目总规模 73.8 亩，，预计可产生新增耕地 36.59 亩，，，，有效解决了耕地“图斑面积小、、分散且碎片化”的问题。。

（三）湖北咸安：“山上换山下”模式

咸安区创新探索“山上换山下”空间等量置换路径
，，，，取得村民认可后，
，按宜林则林、、、宜耕则耕的原则，，把山边零碎耕地“由耕转林”，，，在田间林地“由林转耕”，，，通过变更土地经营性质，，，，保持土地承包经营权利人不变。。

典型案例：

1.星星村：将 80 多块零星开荒地全部调成林地，
，使万亩竹海连成一片
，，，发展生态旅游，，，村民收入提高 5 倍

2.毛祠村：整合出 4726 亩连片耕地，，引入种粮大户实现规模种植，，村民除每亩 200 元地租外，，
，，还可在基地务工年收入 2 万多元

成效数据
：通过置换，，，，咸安区已将 15000 亩碎片化耕地改造成连片耕地
，，，2024 年复耕地块农业产业经济收入达 963 万元。。。

（四）重庆涪陵：数字化治理探索

涪陵区开展统筹协调耕林空间试点工作，，
，
，主要完成“分类处置退耕还林还草地块、、、、优化地类认定标准和调查考核规则、
、分类处置无法稳定利用的耕地、、、统筹耕地林地空间布局、、建立‘耕林空间’数字化治理体系”等六项任务，，，初步形成“现状耕地和标注恢复属性图斑细化调查、、、、花椒油茶等经果林底数、、
、退耕还林细化调查”等数据成果。。
。。

结语：守护绿水青山与良田沃土

耕林草空间置换政策是落实习近平总书记“良田好土要优先保粮食，，，果树苗木尽量上山上坡”重要指示的创新实践，
，，通过科学规划和有序实施，，，，既能严守耕地保护红线，，，，又能优化生态空间布局
，
，
，实现“耕地后备资源有效增加、、、森林资源持续增长、、生态功能稳步提升”的多赢目标。。

在政策推进过程中，，，需始终坚持以人民为中心，
，，，充分尊重农民意愿，，，保障农民合法权益
，，，因地制宜、、
、
、分类施策，，，，确保政策落地见效，，
，，为子孙后代留下绿水青山和良田沃土。。。